Парламентские слушания
"ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ИНВЕСТИЦИЙ"

30 ноября 2000 года
г. Москва, Георгиевский переулок, дом 2.
Малый зал Государственной Думы.

МАТЕРИАЛЫ (продолжение)

ТАРАЧЕВ В.А., Заместитель Председателя Комитета ГД по кредитным организациям и финансовым рынкам

Тема моего короткого выступления – федеральная и региональная ипотека, перспективы законодательства. Уважаемые коллеги, сегодня, полагаю, здесь должен состояться своеобразный смотр региональных достижений. Сегодня здесь присутствует много участников из регионов. В вопросах жилищного строительства некоторые из регионов продвинулись дальше других, например, Москва и Санкт-Петербург. Некоторые столкнулись с нерешаемыми задачами. Когда речь идет об инвестициях, мы все любим вспоминать о больших суммах миллиардов долларов, которые находятся в чулках у населения. Мы призываем нести эти деньги в банки, покупать ценные бумаги, уговариваем наших граждан расстаться с наличными долларами. Стремимся пустить их по большому кругу, через финансовую систему, превратить их в конце концов в инвестиции. Надо признать, у нас это получается из рук вон плохо. Сбережения граждан не торопятся выходить на рынок капитала. Так давайте создадим условия для того, чтобы человек использовал их в жилищном строительстве. На сегодняшний день более 30% российского населения остро нуждаются в улучшении жилищных условий. Речь идет не только о самых бедных. Эту проблему решает сегодня и средний класс, располагающий по некоторым оценкам сбережениями в размере более 10 миллиардов долларов. Беда в том, что мы не можем двинуть эти деньги даже по малому кругу, не говоря уже о большом – от инвестора к застройщикам. Наше законодательство не только не решает, но мешает этому, создает много проблем. Посмотрим на эту проблему с другой стороны. Если пять человек, сложив свои сбережения, могут купить одну квартиру, то они должны иметь право сделать это. Они должны получить возможность без оглядки ни на уголовный, ни на налоговый кодекс проводить операции взаимного кредитования, создавая например кредитные кооперативы, объединяясь по производственному или территориальному признаку. Физические лица способны в короткий срок создать работающие финансовые институты. Однако на их пути как минимум десяток законов, которые признают эту деятельность незаконной. В соответствии с банковским законодательством, совершаемые ими операции будут признаны таковыми, занятие банковской деятельностью без лицензии – уголовный кодекс. Кроме того, налоговые органы безусловно обоснуют необходимость уплаты НДС и налога на доход с этих операций. Последние полгода мы много обсуждали возможности по рефинансированию ипотеки, связанные с выпуском ипотечных ценных бумаг. Не каждый регион может позволить себе организовать такой механизм. Немалые усилия, затраченные во всероссийском масштабе, пока не дали результатов. В этих условиях чрезвычайно важно посмотреть на места, где под разными вывесками и в разных инвестиционно-правовых формах начинают формироваться объединения граждан, решающие проблемы аккумулирования средств на жилищное строительство. Дума здесь катастрофически отстает. Стремление законодателя отрегулировать деятельность организаций, занимающихся выдачей жилищных ссуд, созрело около года назад. В значительной степени оно было стимулировано начавшейся в правительстве активным обсуждением концепции развития ипотечного жилищного кредитования в России и разработкой законопроектов организационных ипотечных ценных бумаг. Законотворческая работа велась без предварительной подготовки, развернутого финансового экономического обоснования. Региональная ипотечная практика настолько же разнообразна, насколько и слабо изучена, особенно в части использования правовых отношений. Обычно средства аккумулируются структурами, аффилированными со строительными компаниями. Фокус заключается в том, что большинство региональных подвижников не собираются афишировать свои схемы. Они, как правило, серые, и реализуются благодаря нечеткости или противоречивости налогового и гражданского законодательства. И вина в этом тоже лежит на нас, депутатах. В Думе застопорилось обсуждение закона о кредитных потребительских кооперативах. Более года пролежал он в согласительной комиссии без движения, лакированный банковским лобби, в связи с чем сторонники его принятия решили пойти по пути подготовки нового законопроекта, более специализированного, о кредитных кооперативах в сфере жилищного строительства и ипотечного кредитования. При подготовке такого рода проекта необходимо определиться с целым рядом вопросов. Во-первых, организационно-правовая форма таких объединений. Авторы заранее пытаются выбрать одну из форм, предлагаемых гражданским кодексом, сразу попадая под ряд неудобных ограничений, свойственных той или иной выбираемой форме. Первичный анализ показывает, что на основе ГК потенциально возможен следующий выбор: потребительский или производственный кооператив, товарищество или хозяйственное общество. Еще раз подчеркну, что региональная практика здесь самая разнообразная, от коммандитных товариществ в Москве до кредитных союзов во Владивостоке. Принципиальным является вопрос о членстве в организации, процедура входа и выхода из нее, простоты этих действий. Важным вопросом является вопрос лицензирования данной деятельности, контроль со стороны органов государственной и местной власти. В свое время авторы законов о кредитных кооперативах настаивали на том, что этот вид деятельности не является лицензируемым, и, кроме того, не должен регулироваться банком России. Думаю, что эта позиция во многом обоснована. Вообще при наличии четких рамок федерального законодательства полномочия в этой сфере можно было бы передать региональным властям. Таков американский опыт. Полномочия властей штатов и регулирование института взаимного кредитования и кредитных союзов весьма велики. Еще один важный вопрос, который придется решать, и который мы уже сегодня возвращались, говорили, налоговый. В случае, если создаваемая организация не является кредитной, то все совершаемые ей операции с денежными средствами облагаются НДС. Проблема НДС остро стоит перед кредитными кооперативами. Не столь кардинальные, но тем не менее значимые проблемы существуют также при расчете налога на прибыль и подоходного налога. Подведем итог. Регионы дождались закона о кредитной кооперации, и сегодня не так важно, будет ли это универсальный документ о кредитных потребительских кооперативах, или о взаимном кредитовании в жилищной сфере. Для регионов с хорошо развитой финансовой системой несомненно будет интересен и другой закон, об эмиссионных ипотечных ценных бумагах, он должен дать рынку инструмент привлечения частных денег в программы ипотечного кредитования. Доработка закона, который проводит комиссия по ипотеке, направлена на то, чтобы сделать набор инструментов более разнообразным, тогда каждый сможет выбрать ту ипотечную бумагу, которая наиболее подходит для конкретной региональной программы. Мировой опыт показывает, что конструкция ипотечных ценных бумаг должна быть максимально общей, только так можно обеспечить широкое разнообразие, ориентируясь на мировой опыт. Кроме того, банки не будут исключены из процесса обращения этих бумаг. Я допускаю, что на первых порах не нужно будет гнаться за глобальными программами. Любой банк, обладающий активом в несколько десятков сертификационных кредитов, должен получить возможность выпускать под них свои бумаги, гарантированные федеральными или местными властями. Таким образом, в недалеком будущем следует ожидать минимум двух новых институтов – общего взаимного кредитования и эмитентов ипотечных ценных бумаг. Каждый из них, по-своему используя рыночные механизмы, будет решать проблему привлечения средств в сферу жилищного законодательства. Задача в том, чтобы правильно ими воспользоваться, и в процессе подготовки проектов постараться учесть разнообразный региональный опыт. Спасибо.


БАЕВ С.А., Начальник Департамента инвестиционной политики Министерства экономического развития и торговли

Уважаемые коллеги. Хотел бы быть предельно краток, и остановиться на трех пунктах: ипотека, региональное законодательство и инвестиционная политика. Программа законодательных инициатив по развитию ипотечной формы инвестирования и функционирования ипотечного рынка достаточно обширна, 14 законодательных инициатив на следующий год, которые затрагивают 8 федеральных законов от законодательства о несостоятельности вплоть до жилищного кодекса и гражданского кодекса. Главный аспект, который необходимо отметить, если это будет сделано в срок, то достаточная и необходимая база для функционирования ипотеки будет. Проблема, как известно в том, что трехкратно перенесли сроки ввода нашего ипотечного законодательства. Хотелось бы отметить, что в ближайшие два года ипотека будет развиваться в основном в субъектах федерации в силу того, что первичный рынок ипотеки еще пока не сформирован, не существует достаточного количества объектов недвижимого имущества, которые вовлечены в оборот через ипотечные контакты. Когда количество ипотечных контактов будет значительным и появятся первые претенденты и судебные решения, достаточно эффективные по отчуждению заложенного имущества через ипотеку в пользу держателя ипотечных контрактов, тогда можно будет говорить о развитии ипотечных ценных бумаг, хотя базу по ним необходимо закладывать депутатам уже сейчас. Развитие ипотечных ценных бумаг приводит нас к достаточно серьезной проблеме – инвестиционному региональному законодательству. Абсолютно правильно было отмечено в аналитическом докладе, который был подготовлен «Институтом прямых инвестиций» о том, что существуют разночтения в трех основополагающих федеральных законах: об инвестиционной деятельности, о капвложениях и об иностранных инвестициях. То, что сейчас предлагается: расширить действие данных законов введением еще двух, трех, четырех федеральных и модельных законов для использования субъектов федерации. Наше мнение – для снятия разности в толкованиях и значительной нагрузки на работу юристов в дальнейшем отменить законы об инвестиционной деятельности, одновременным вводом одного закона об инвестициях, где однозначно прописать определения. Я сейчас посмотрел проект закона об инвестициях в Московской области, там дано четвертое определение инвестиций, которое даже не входит в определения стандартного учебника о корпоративных финансах. Поэтому задача такая – ввести одно определение инвестиций, действующее в одном федеральном законе, и уже под него подводить модельные законы для регионов, если опять же будет принята главная концепция. Мы приняли изменение в налоговом кодексе, значительно обременив нашу деятельность и в регулировании отдельных инвестиционных вопросов, которые существуют в субъектах федерации, вопрос – кто сейчас будет за это отвечать. По идее, федеральная власть. Она ввела законодательство, которое в одностороннем порядке лишило регионы права, которое регионы имели, право на ведение инвестиционной деятельности и инвестиционных стимулирующих инициатив в рамках предыдущего федерального законодательства. При наличии единого закона, регулирующего инвестиционную деятельность, можно рассматривать формы реализации данной инвестиционной деятельности, так же как и формы стимулирования инвестиций со стороны федерального законодательства. На данный момент эти формы исчерпывающие, они, к сожалению, не многочисленны. Это федеральные целевые программы, это та или иная форма бюджета развития, это некоторые декларируемые пока инициативы в виде дедушкиных оговорок, потому что пока порядок определения приоритетных инвестиционных проектов не утвержден и на данный момент согласовывается в правительстве, но тем не менее эти формы есть. Главная задача – это определить критерий использования форм участия государства в инвестициях, либо форм стимулирования, и вот как раз определение этих критериев и позволяет нам посмотреть на инвестиционную политику, которая на данный момент уже проводится. Вполне справедливо было замечено об отсутствии единой федеральной инвестиционной политики, но о том, что она не реализуется, я бы не стал рисковать говорить. Некоторые как отраслевые приоритеты, так и приоритеты по формам существуют. Если говорить по формам реализации инвестиционной политики, то упор сейчас делается на прямые проектные формы инвестирования, на соглашения о разделе продукции, на инвестиционные договора, как в регионах, так и на федеральном уровне. Конечно, нам не хватает единого и достаточно стройного законодательства по лизингу, закона, насколько я понимаю, сейчас слушается в Думе, по концессиям, в первом чтении закон был принят, отправлен на доработку, но, к сожалению, после доработки он приобрел такую форму, которая изменяет концепцию самого закона и поэтому сейчас идет обсуждение – либо вносить новый закон о концессиях с первого чтения, либо постараться доработать существующий законопроект. Развитие данных форм может быть применено, только если мы определимся, и мы уже это отчасти делали, с отраслями применения данного законодательства, и конечно же это не только те отрасли, которые поддерживают экспортный потенциал России, научно-технический потенциал. Дело в том, что если научно-технический потенциал достаточно сильный, то поддержка государства, как вы понимаете, не нужна, потому что ее поддерживает рынок. Мы говорим о тех отраслях, производственный цикл в которых достаточно длинный, а к сожалению, концентрация ресурсов такова, что она концентрируется в отдельных предприятиях, финансовое положение которых в существующем законодательстве непрозрачно и очень рискованное для поддержки. То есть те предприятия, которые за годы реформ потеряли способность самостоятельно работать. Мы говорим о поддержке в той или иной форме, а на формах я остановлюсь немного попозже. Говоря о поддержке отраслей крупного транспортного машиностроения, транспортной инфраструктуры, вчера на одном из заседаний была справедливо отмечена необходимость поддержания новой экономики, информатизации, но как вы знаете, если даже посмотреть на баланс наших связистов и компаний, работающих в сфере информатизации, они достаточно прибыльные. Там главный вопрос не в эффективной финансовой поддержке со стороны государства, а в правильных законодательных мерах и в правильном регулировании. Поэтому мы бы сейчас остановились на базовых отраслях, которые в принципе в любой стране определяют жизнеспособность, инфраструктурных отраслях. Уже достаточно серьезно обсуждается этот вопрос и приняты решения о внутренних гарантиях в авиастроении, судостроении, причем под гарантией мы понимаем не только прямые или косвенные, но еще и методы субсидирования кредитных сделок, которые на данный момент финансируются государственными банками, но к сожалению, условия финансирования не позволяют предприятиям достаточно эффективно обслуживать данные кредиты. А другие отрасли, которые, как я уже упомянул, являются очень важными и приоритетными, на самом деле не требуют значительных государственных поддержек. Даже развитие новой экономики офшорного программирования или производство программного обеспечения достаточно эффективно будут развиваться при соблюдении со стороны государства двух обязательств – скорейшего введения необходимых актов об защите интеллектуальной собственности, и создание эффективной системы контроля за соблюдением данных актов. Хотелось бы еще раз подчеркнуть, что темой нашего сегодняшнего обсуждения является ипотека, региональное инвестиционное законодательство. Затрагивая вопрос о региональном инвестиционном законодательстве, хотелось бы остановиться на том, что оно в концепции модельного закона для субъектов вполне приемлемо, но существует задача на федеральном уровне закрепить основы закона об инвестиционной деятельности, при этом сняв те противоречия, которые существуют, в нынешнем законодательстве. Спасибо.