Профессиональная конференция
"ПРИВЛЕЧЕНИЕ ПРЯМЫХ ИНВЕСТИЦИЙ:
ЮРИДИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ И СПОСОБЫ ИХ РЕШЕНИЙ"

14 июля 2000 года
г. Москва, гостиница "Националь"
ул. Моховая, дом 15/1

МАТЕРИАЛЫ (продолжение)

ЛОПАТНИКОВ А.В.,заместитель начальника юридического департамента компании "Внешаудит".

Все мы прекрасно знаем, что налоговые споры возникают в рамках налоговых отношений, и при любом экономическом планировании мы должны учитывать те налоговые риски, которые нам как бы уготованы от государства. В Российской Федерации существует крайне сложное и запутанное налоговое законодательство. Это связано прежде всего с тем, что налоговое законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это обусловливает огромный объем нормативной базы, существование очень большого числа нормативных правовых актов на разных уровнях, в том числе и на уровне субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Говоря о защите прав инвесторов, нужно иметь в виду, что существуют два пути в защите. Это право на судебную защиту и право на административную защиту (обжалование в вышестоящие налоговые органы или в вышестоящий субъект налоговых правоотношений). Право на судебную защиту в силу 46 статьи Конституции и 210 статьи АПК гарантировано как гражданам Российской Федерации и юридическим лицам, которые созданы по российскому законодательству, так и иностранным гражданам и юридическим лицам. В своем выступлении я остановлюсь лишь на некоторых главных проблемах.
Налоговое законодательство находится в процессе реформирования, и сейчас принята только первая часть Налогового кодекса Она внесла ряд новшеств (ранее существовавших только на уровне постановлений Конституционного суда), которые устанавливает только общеправовые принципы. Среди них нужно отметить, во-первых, множественность субъектов налоговых правоотношений. Все мы знаем таких субъектов, как налоговые органы, Министерство финансов в лице его территориальных органов. Субъектами налоговых правоотношений стали органы внебюджетных фондов и налоговая полиция. П До сих пор органы внебюджетных фондов не применяли нормы налогового законодательства о формах и методах проверки - налоговой проверки, камеральной, выездной и пр. Сейчас действуют следующие правила: нельзя осуществлять проверку деятельности более чем за три года; проверка не должна длиться более двух месяцев; проверку можно осуществлять только раз в год; в исключительных случаях возможны дополнительные проверки. В рамках этих правил до сих пор и действовали органы внебюджетных фондов. До сих пор процедура налогового контроля с их стороны регулируется очень разными актами, включая разного рода письма, методические рекомендации, что, конечно же, недопустимо в правовом государстве.
Органы налоговой полиции обладают у нас крайне широкими полномочиями. Они осуществляющие оперативно-розыскную деятельность дознание, и предварительное следствие. Они также вправе осуществлять налоговые проверки. После вступления в силу в силу Налогового кодекса, 1 января 1999 г., у налоговой полиции изъяли права по проведению налоговых проверок. Однако у нее осталось полномочие на исследование документов в рамках оперативно-розыскной деятельности. Само по себе это исследование документов является слабо регулируемой сферой (нет даже специального приказа по Федеральной службе налоговой полиции, который бы конкретизировал этот порядок). По результатам так называемого исследования документов налоговая полиция может составить акт, который рассматривается руководителем или заместителем руководителя органа налоговой полиции, и затем может выноситься предостережение (акая форма акта предусмотрена 11 статьей Закона о федеральных органах налоговой полиции). Само предостережение мы не могли реально обжаловать. Судебная практика была такова, что такого рода акты считались не ущемляющими права и законные интересы организации в силу того, что они были адресованы конкретным должностным лицам организации и в силу его содержания. Там звучало примерно так: в ходе проверки мы обнаружили у вас ряд нарушений. Мы предлагаем вам, предлагаем вам, их исправить. Если вы их не исправите, то очевидно, что вы идете вразрез с налоговым законодательством, причем умышленно. И на основании статьи 199 Уголовного кодекса это уже переходило в рамках возбуждения уголовного дела. В последнее время эта практика поменялась - нам удалось обжаловать эти нестандартные акты. Например, сейчас мы осуществляли защиту аэропорта "Москва" против подобного рода действий налоговой полиции и достаточно успешно. Вместе с тем у налоговой полиции по-прежнему сохраняется большое число неправовых методов воздействия на налогоплательщиков.
С принятием первой части Налогового Кодекса усложнилась сама процедура налогового контроля, и налоговые органы стали вносить массу различных актов - акты проверки, постановления, решения о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности, требование об уплате налога, инкассовое поручение. Судебная практика сейчас осложнена прежде всего такой формой акта, как требование об уплате налога. Например, Московский федеральный судебный округ считает, что требование об уплате налога не является тем актом, который можно обжаловать, и в данном случае, как правило, производство по делу прекращается. Что касается других регионов, в частности Уральского округа, то там пошли по более разумному пути, сформирована такую правовую позицию: если проводилась выездная налоговая проверка, то требование об уплате налога не несет в себе именно того акта, который требует от объекта проверки исполнения каких-либо действий и тем самым затрагивает его права и законные интересы.
Налогоплательщик вправе предъявлять разного рода иски. Мы можем предъявлять иск о признании недействительным конкретного решения о привлечении к ответственности, о не подлежащем исполнению инкассовом поручении, о возврате из бюджета денежных средств и так далее. Но самой сложной проблемой, с которой сейчас сталкиваются многие организации, это подача иска о возмещении убытков, вызванных незаконными действиями налоговых органов. Данная категория исков, к сожалению, не нашла пока положительной судебной практики. Это связано с тем, что судебное сообщество считает, что, поскольку судебный акт должен быть законный и обоснованный, при вынесении решения судья должен учитывать не только конкретные законы о налогах и права налогоплательщика по возмещению убытков (21 статья Налогового кодекса, 16 статья Гражданского кодекса), но он должен также учитывать бюджетное законодательство. В силу того, что в бюджете не предусмотрены денежные средства на возмещение убытков конкретным организациям, то получается, что, если мы удовлетворяем иск конкретной организации по возмещению ей убытков, теряется вся бюджетная сбалансированность, то есть тем самым мы ущемляем права третьих лиц. Отсюда получила распространение теория, что истцы тем самым злоупотребляют правом. Такая позиция поддерживается Высшим Арбитражным судом. Что касается конкретных споров по возмещению убытков, то судьи обращают внимание прежде всего на причинно-следственную связь между незаконными действиями и возникновением убытков. Это сейчас очень сложно доказать, поскольку здесь есть еще элемент оценочных категорий. Особенно сложно доказать в данной категории дел то, что истец-налогоплательщик принял необходимые меры, направленные на недопущение возникновения убытков. Эта крайняя оценочная категория позволяет судье отказывать в подобного рода исках.
У нас есть еще один вид искового требования - исковое требование о признании недействительным нормативного правового акта. Это очень большая проблема. Прежде всего, суд не может в настоящее время рассматривать иски о признании недействительными указов президента и постановлений правительства. В данный момент основанием для того, чтобы судьи не рассматривали подобного рода иски, является постановление Конституционного суда от 16 июня 1998 года. Конституционный суд требует, чтобы был принят специальный акт, определяющий институциональную и территориальную подсудность данных дел, порядок опубликования данных судебных решений. И сейчас организация не может заявить иск о признании недействительным указа президента или постановления правительства. Как правило, сейчас все дела, которые рассматриваются Верховным судом по признанию незаконными актов министерств и ведомств, решаются, как правило, в интересах крупных организаций. Они, как правило, не фигурируют в деле, но крайне заинтересованы в исходе. Еще одна проблема заключается в том, что в России в законодательстве нет понятия нормативно-правового акта. Это понятие есть только в постановлении Пленума Верховного суда от 27 апреля 1993 года. До сих пор не установлена должным образом подсудность. Например, в силу Налогового кодекса организация теперь вправе обращаться в Арбитражный суд с иском о признании недействительным нормативного акта налогового органа. До принятия Налогового кодекса, данные споры относились к подведомственности судов общей юрисдикции. Сейчас суды общей юрисдикции рассматривают аналогичные дела только по заявлениям граждан или в силу 28 статьи Гражданско-процессуального кодекса. В случаях, когда объединяются дела граждан и юридических лиц, такие дела рассматриваются в Верховном суде.

ЛОПАТНИКОВ А.В., зам. начальника Юридического департамента компании "Внешаудит" (тезисы выступления)

1. Арбитражный Процессуальный Кодекс РФ. Ст. 22 АПК РФ.
2. Новые возможности обжалования, предоставленные налогоплательщикам Налоговым Кодексом РФ.
3. Презумпция невиновности в налоговых правоотношениях, другие нововведения НК РФ и арбитражная Практика
4. Спор с налоговым органом: что именно возможно обжаловать в арбитражном суде, арбитражная практика
5. Обжалование ненормативных актов налоговой полиции. Новые возможности в арбитражной практике
В соответствии с ст.22 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам, возникающим из гражданских, административных и иных правоотношений. К экономическим спорам, разрешаемым арбитражным судом, в частности, относятся споры о:
- признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан (например, решения налогового органа);
- признании не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа, по которому взыскание производится в бесспорном (безакцептном) порядке (например, инкассового поручения налогового органа);
- возврате из бюджета денежных средств, списанных органами, осуществляющими контрольные функции, в бесспорном (безакцептном) порядке с нарушением требований закона или иного нормативного правового акта.
Иск подается по месту нахождения ответчика (налогового органа) в соответствии с ст.25 АПК РФ и ст. 138 НК РФ.
При выборе того или иного варианта иска предпочтение обычно отдается иску о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов налоговых органов, т.к. государственная пошлина при подаче иска в данном случае составляет 10 МРОТ.
При подаче данного вида иска необходимо доказать наличие 2 оснований: а) несоответствие данного акта налогового органа закону и иным нормативным правовым актам; б) нарушение прав и законных интересов организации.
Согласно выработанной арбитражной практике требования налоговых органов об уплате налога, направляемые налогоплательщику, не являются документами, обжалуемыми в арбитражном суде в порядке ст.22 АПК РФ.
Обжалование инкассового поручения (иск о признании не подлежащим исполнению инкассового поручения налогового органа) связано с значительно большими расходами по уплате государственной пошлины, т.к. иск носит имущественный характер.
Иска о возврате из бюджета списанных с налогоплательщика денежных средств в бесспорном порядке также носит имущественный характер, что влияет на размер государственной пошлины.
Кроме того, по данной категории дел есть особенность: необходимо привлекать в качестве ответчика Минфин РФ.
Оптимальный вариант обжалования:
Иск о признании недействительным (полностью или частично) решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности за совершение налогового правонарушения.
Либо - Иск о признании недействительным решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа о взыскании налога.
Рекомендуется объединение исковых требований.
Глава 19 Налогового Кодекса РФ установила порядок обжалования актов налоговых органов и действий и бездействий их должностных лиц.
В соответствии с ст. 13 8 НК РФ акты налоговых органов, действия или бездействие их должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) или в суд.
Подача жалобы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) не исключает права на одновременную или последующую подачу аналогичной жалобы в суд.
Судебное обжалование актов (в том числе нормативных) налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц организациями и индивидуальными предпринимателями производится путем подачи искового заявления в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.
Налоговый Кодекс РФ впервые ввел в налоговое законодательство понятие вины и определил налоговое правонарушение как совершенное противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента и иных лиц, за которое настоящим Кодексом установлена ответственность (ст.ЮбНКРФ).
В соответствии с ст. 109. НК РФ к обстоятельствам, исключающим привлечение лица к ответственности за совершение налогового правонарушения относится, в том числе, отсутствие вины лица в совершении налогового правонарушения.
Практика применения данной статьи арбитражными судами такова, что при отсутствии вины в совершении налогового правонарушения налогоплательщика освобождают от ответственности (взыскания штрафа).
Налоговые санкции должны отвечать требованиям справедливости и соразмерности (Постановление ВАС РФ от 29.02.2000 по делу № КА-А40.628-00).
НК РФ устанавливает: все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов) - п.7 ст.З НК РФ. (Постановление ВАС РФ от 06.03.2000 по делу № КА-А40/751-00)

РЕЗНИК С.Г., генеральный директор компании "Виамекс".

Привлекательность России как объекта инвестирования состоит в уникальном сочетании богатейших природных ресурсов, передовой науки, прогрессивных технологий и, конечно, кадров. Для реализации возможностей России имеет важное значение информированность потенциальных инвесторов в области инвестиционного законодательства, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Поэтому мое выступление посвящено краткому обзору имеющихся нормативных актов федеральных органов и субъектов федерации.
С 1991г. принято десять федеральных законов и законов РСФСР с изменениями и дополнениями, семнадцать указов президента Российской Федерации, 33 постановления правительства Российской Федерации, четыре распоряжения правительства Российской Федерации, 29 нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации, регулирующих инвестиционную деятельность на территории России. Значительная часть этих документов, в той или иной степени регулирует предоставление государственных гарантий под привлекаемые инвестиции.
Основными целями предоставления государственных гарантий является стимулирование инвестиционной активности и привлечение средств инвесторов для развития российской экономики по ключевым направлениям. Государственные гарантии за счет средств бюджета развития Российской Федерации являются поручительством правительства Российской Федерации и предоставляется российским инвесторам на конкурсной основе под заемные средства для реализации инвестиционных проектов.
Какие критерии для отбора инвестиционных проектов для оказания государственной поддержки? Основным критерием является величина дохода, который получит государство в результате реализации проекта. При предоставлении государственных гарантий приоритет имеют инвестиционные проекты претендентов, полностью выполняющих текущие обязательства перед федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами. Размер государственных гарантий, выдаваемых кредиторам, составляет, как правило, не более 40 процентов. Хотя известны отдельные случаи (проекты по улучшению экологической ситуации в регионах с наиболее тяжелой экологической обстановкой), когда выдавались гарантии и на сумму более 40 процентов стоимости проекта.
Исполнение обязательств по представленным государственным гарантиям осуществляется за счет средств, предусмотренных в бюджете развития Российской Федерации на соответствующий год. Эта сумма меняется каждый год, поэтому проекты, которые были запущены в прошлом году, могут лишиться части гарантий, если размер этого бюджета в текущем году будет сокращен.
Объем предоставленных государственных гарантий фиксируется при расчете государственного долга Российской Федерации. Срок действия государственных гарантий определяется по бизнес-плану проекта как время, за которое намечено вернуть взятый в коммерческом банке кредит на финансирование данного проекта. Указанный срок фиксируется в договоре поручительства, заключаемом между Министерством экономики Российской Федерации и кредитором, и не подлежит пересмотру.
Наряду с федеральным законодательством инвестиционную деятельность в Российской Федерации регулирует законодательство субъектов Российской Федерации. Законодательство ряда регионов РФ также содержит гарантии под инвестиционные проекты. Однако их юридическая "чистота" во многих случаях вызывает серьезные сомнения. Так в ряде субъектов федерации гарантии выдаются исполнительным органом без одобрения законодательного органа, что делает такие гарантии не соответствующими действующему закону.
Формально гарантии, выдаваемые властями субъектов федерации, обеспечиваются республиканской (областной) и муниципальной собственностью, прежде всего, бюджетом. Однако на практике в большинстве случаев региональные бюджеты не содержат специальной статьи, предназначенной для покрытия выданных гарантий.
При анализе инвестиционного законодательства субъектов федерации заслуживает внимания закон Кабардино-Балкарской Республики об инвестиционной деятельности. Это первый акт субъекта федерации, который содержит такую формулировку - "Кабардино-Балкарская Республика гарантирует возмещать иностранному инвестору следующие потери: задолженность; возврат кредита; ущерб, причиненный ему неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств кабардино-балкарским российским участником инвестиционного проекта, в интересах которого была предоставлена гарантия; убытки, включая упущенную выгоду, причиненную вследствие ненадлежащего осуществления органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики или их должностными лицами обязательств по отношению к иностранному инвестору".
В законе Республики Коми от 3 апреля 1996 года о привлечении инвестиций в экономику Республики Коми, в статье 13 "Порядок предоставления государственных гарантий" указывается, что перечень инвестиционных проектов, под реализацию которых предоставляются государственные гарантии за счет фонда государственных гарантий, обязательно утверждается главой Республики Коми, то есть гарантия основывается на единоличном решении главы исполнительной власти.
В законе Республики Мордовия от 10 марта 1999г. содержится положение о том, что власти республики предоставляют гарантии инвесторам за счет бюджета развития, который, однако, насколько мне известно, до сих пор еще не сформирован. По этому закону, государственные гарантии за счет средств бюджета развития предоставляются заемщикам-инвесторам в пользу кредитных организаций - резидентов и нерезидентов Российской Федерации на равных правах. Это тоже очень важно, потому что некоторые областные законодательства требуют непременной регистрации юридического лица на территории своей области. При этом, однако, мордовское законодательство ограничивает выдачу гарантий, права инвесторов тем, что требует непременного наличия у заемщика собственных денежных средств в размере не менее 20 процентов полного объема финансирования.
Закон об инвестиционной деятельности в Алтайском крае № 378 от 30 ноября 1998 года предусматривает, что положения вновь принимаемых законов и иных нормативных правовых актов края, ухудшающие положение инвесторов, осуществляющих инвестирование по приоритетным направлениям развития края, по сравнению с положениями, которые они имели, начиная инвестиционную деятельность в крае, начинают действовать в отношении инвесторов не ранее, чем через год после их принятия.
Закон о государственном стимулировании инвестиционной деятельности в Краснодарском крае № 166 от 6 апреля 1999 года, в статье 13 "Предоставление государственных гарантий", предусматривает, что законодательный орган государственной власти Краснодарского края может предоставлять государственные гарантии инвесторам, зарегистрированным на территории Краснодарского края при условии реализации ими, непременно, высокоэффективных, но в то же время социально значимых инвестиционных проектов. Порядок предоставления государственных гарантий и перечень инвестиционных проектов, по которым предоставляются государственные гарантии, разрабатывается исполнительным органом государственной власти Краснодарского края и утверждается законодательным органом государственной власти Краснодарского края. Интересно отметить, что краевой бюджет предусматривает выделение средств для покрытия гарантий в виде недвижимости, ценных бумаг и иного имущества, являющегося краевой собственностью.
Закон Астраханской области № 22 от 20 января 1995 года о дополнительных экономических гарантиях инвестиций на территории Астраханской области фиксирует, что выдача гарантий означает обязательство администрации возместить в безусловном порядке инвестору вложенные средства в случае невыполнения условий договора между субъектами для инвестиционной деятельности и инвесторами со стороны хозяйствующего субъекта. Закон № 30 от 29 июля 1998 года "Об инвестиционной деятельности в Астраханской области" содержит ссылку на федеральный закон "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации" и подтверждает положение этого закона о том, что "возмещение инвесторам упущенной выгоды и убытков, причиненных им неправомерными действиями или бездействием должностных лиц органов государственной власти в установленном законодательством порядке".
Закон от 11 марта 1997 года "Об инвестициях в Белгородской области" основной акцент делает на социальную значимость проектов, по которым предоставляются государственные гарантии. Поручительство, выданное региональными властями, в соответствии с этим законом, обеспечивается областной собственностью, преимущественно средствами областного бюджета, в том числе и средствами, предусмотренными на капвложения и в поддержку отраслей народного хозяйства. В Брянской области региональное законодательство дает инвестору трехлетний иммунитет в отношении принятых региональными властями новых законов, ухудшающих возможности ведения его бизнеса. Имущественные гарантии, выдаваемые региональными властями, включают возмещение инвесторам убытков, включая упущенную выгоду.
Аналогичный трехлетний иммунитет содержится в законодательстве Кировской области. Источниками обеспечения государственных гарантий инвесторам здесь являются средства областного бюджета, предусмотренные для государственной поддержки инвестиционной деятельности, активы областных внебюджетных фондов, а также недвижимость.
Основная проблема в обеспечении действенности гарантий заключается в том, чтобы гарантии обязательно были закреплены отдельной строкой в бюджете (федеральном и региональном). Важно, чтобы размер средств, закрепляемых в ежегодном бюджете на покрытие гарантий, соответствовал размерам гарантий, выданных в предшествующие годы.