Парламентские слушания
"ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ИНВЕСТИЦИЙ"

30 ноября 2000 года
г. Москва, Георгиевский переулок, дом 2.
Малый зал Государственной Думы.

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ДОКЛАД
(методические рекомендации)
"ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕФОРМ В РОССИИ - РАЗРАБОТКА РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О РЕГУЛИРОВАНИИ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ"

4. ПРОБЛЕМЫ ИНВЕСТИЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ни одна экономика не сможет прожить долго без инвестиций. За последние годы эта азбучная истина получила в реальном развитии российской экономики свое впечатляющее подтверждение. Вместе с тем инвесторы сталкиваются с рядом проблем. Одна из очень больших проблем – несоответствие нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральным законам. Наиболее типичными нарушениями федеральных правовых норм субъектами Российской Федерации являются:

• превышение органами государственной власти субъектов Российской Федерации своих полномочий;
  
• самостоятельное определение направлений государственной политики в области экономического развития;
  
• принятие законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству.

Как отмечалось выше, действенным профилактическим средством гармонизации федеративного законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации может стать создание модельных правовых актов для субъектов Российской Федерации в качестве типовых образцов правового решения самого широкого круга проблем, в том числе и регулирования инвестиционной деятельности.

Как уже говорилось, одной из проблем, с которыми сталкиваются инвесторы – отсутствие согласованности в федеральных и региональных законодательных актах. При этом нельзя винить в этом только региональные власти, поскольку та же проблема отсутствия согласованности наблюдается и в федеральном законодательстве. Здесь и отсутствие единой трактовки понятий (как уже описывалось), отсутствие стабильности законодательства, отсутствие стабильности самой системы государственной власти, наличие большого количества пробелов в законодательстве. Поэтому совершенствование федерального законодательства может стать первым шагом к снятию препятствий для привлечения инвестиций на территорию Российской Федерации. В этой связи представляется необходимым активизировать законотворческую деятельность региональных депутатов в Государственной Думе Российской Федерации.

Следующим шагом в этом направлении должно стать реформирование регионального инвестиционного законодательства. Здесь важную роль (и помощь) может сыграть создание модельного законопроекта об инвестиционной деятельности на территории субъекта Российской Федерации.

При этом, очевидно, не следует в этом законе переписывать положения федеральных законов, которые, как показывает практика, содержат большое количество недостатков. Было бы целесообразным на территории субъектов Российской Федерации создавать законы, в которых основное место отводилось бы мерам или возможностям субъектов Российской Федерации по государственному регулированию, а также по стимулированию инвестиционной деятельности на соответствующей территории субъекта Российской Федерации.

Как уже отмечалось, федеральное законодательство не может, да и не должно быть эталоном при создании регионального законодательства.

Первая проблема, с которой сталкиваешься при анализе регионального инвестиционного законодательства (наверное, и не только инвестиционного) является отсутствие ссылки в законах субъектов Российской Федерации на действие федеральных законов при определении правовой основы регулирования инвестиционной деятельности на территории субъекта Российской Федерации или постановка на первое место своих собственных законов. Например, статья 1 Закона Республики Башкортостан от 13 ноября 1991 года № ВС-9/72 «Об иностранной инвестиционной деятельности в Республике Башкортостан» (с изменениями и дополнениями на 22 марта 1999 года) говорит о том, что «иностранная инвестиционная деятельность в Республике Башкортостан регулируется настоящим Законом и иными законодательными актами об иностранных инвестициях, специальными правилами и положениями, установленными международными договорами, участниками которых являются Российская Федерация и (или) Республика Башкортостан». Как видно, дополнительно к рассматриваемому закону на территории Республики действуют еще какие-то иные законодательные акты, но какие именно не оговаривается, и не ясно, почему при этом приоритетность за «настоящим Законом», а не за Федеральным законом «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», хотя в последнем четко установлена его приоритетность перед законодательством субъектов Российской Федерации.

Вторая проблема, на которую необходимо обратить внимание, это определение понятийного состава законов. Как уже говорилось, эта проблема исходит еще от федерального законодательства. На территории Российской Федерации действуют три «чисто» инвестиционных закона. Это Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. № 1488-1 «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» (в части не противоречащей Федеральному закону «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (с изменениями от 2 января 2000 г.).

Еще раз повторимся. Инвестиции в Законе РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» и Федеральном законе «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» определяются как объекты гражданских прав, вкладываемые в процессе инвестиционной деятельности в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности для получения прибыли или достижения иного положительного эффекта. Инвестиционная деятельность определена как вложение инвестиций и совокупность действий по реализации инвестиций.

В Федеральном законе «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» инвестиции определяются как само вложение объектов гражданских прав, принадлежащих иностранным инвесторам, не изъятых и не ограниченных в обороте в Российской Федерации, в объекты предпринимательской деятельности. Понятие инвестиционной деятельности не определяется, поскольку сама инвестиция определена как деятельность.

Таким образом, налицо несогласованность в определении основных понятий.

В законодательстве субъектов Российской Федерации наблюдается большая согласованность. Практически все рассмотренные инвестиционные законы субъектов Российской Федерации определяют инвестиции как объекты гражданских прав, вкладываемые в объекты инвестиционной деятельности в целях получения прибыли (дохода) или достижения иного положительного эффекта. Это и в Законе Республики Татарстан от 25 ноября 1998 г. № 1872 «Об инвестиционной деятельности в Республике Татарстан», и в Областном законе от 22 июля 1997 г. № 24-оз «Об инвестиционной деятельности в Ленинградской области» (в редакции Закона Ленинградской области от 30 декабря 1999 г. № 63-оз), и в Законе Санкт-Петербурга от 30 июля 1998 г. № 185-36 «О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Санкт-Петербурга», и в Законе Ярославской области от 26 февраля 1996 г. № 5-з «О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Ярославской области», и в Законе Республики Башкортостан от 13 ноября 1991 г. № ВС-9/72 «Об инвестиционной деятельности в Республике Башкортостан». Хотя, например, Закон Республики Башкортостан «Об иностранной инвестиционной деятельности в Республике Башкортостан» (в редакции Закона Республики Башкортостан от 15 декабря 1997 г. № 130-з) определяет иностранные инвестиции несколько иным образом, опуская при этом обязательное вкладывание этих объектов в какие-то объекты предпринимательской деятельности, т.е. до вложения.

Вместе с тем, все определения содержат свои особенности. В Ленинградской области в определение инвестиций включается также и нематериальные активы. Таким образом, довольно трудно определить, что такое инвестиции, чтобы предложить всем субъектам Российской Федерации взять его за основу.

Есть региональные законы об инвестиционной деятельности, в которых законодатель не пытается определить это понятие. Это, например, Областной закон Новгородской области от 11 июня 1998 г. № 29-ОЗ «Об инвестиционной деятельности в Новгородской области» (с изменениями и дополнениями на 15 мая 2000 г.). Возможно, это и могло бы быть разумным выходом, т.к. общее определение будет установлено федеральными законами.

Следующим моментом, который необходимо и важно определить в региональном законодательстве, является понятие «инвестиционного проекта». Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» инвестиционный проект определяет, как обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления инвестиций, включающее проектно-сметную документацию, которая разработана в соответствии со стандартами, предусмотренными законодательством Российской Федерации. В принципе достаточно полное и понятное определение, субъекты Российской Федерации могли бы воспринять и использовать его. Вместе с тем, не все субъекты Российской Федерации из рассмотренных вообще вводят это понятие, хотя, наверное, зря, поскольку более целесообразно предоставлять определенные льготы, о которых речь пойдет дальше, именно под инвестиционные проекты. Например, Закон Республики Башкортостан «Об иностранных инвестициях в Республике Башкортостан» не определяет и не использует это понятие.

Далее необходимо определить понятие «инвестора». Федеральное законодательство не устанавливает ограничений по лицам, которые могли бы быть инвесторами. Отсюда следует, что субъекты Российской Федерации в своих законодательных актах не могут также устанавливать таких ограничений. Проанализированное законодательство не содержит таких ограничений. Областной Закон Новгородской области «Об инвестиционной деятельности в Новгородской области» не затрагивает этот вопрос. Это, наверное, правильное решение, поскольку инвестор определен в федеральном законодательстве и субъект Российской Федерации не может здесь устанавливать какие-либо ограничения.

И последнее, что необходимо определить, это понятие «объекта инвестиционной деятельности». Здесь, в общем-то, не наблюдается особых расхождений. Объектами инвестиционной деятельности могут быть находящиеся в государственной и иной собственности различные виды имущества, имущественных прав, интеллектуальные ценности, т.е. то, на что направлена инвестиция. Вместе с тем в законах Республики Башкортостан и Республики Татарстан указывается на возможность ограничения объектов инвестирования иными законодательными актами, правда не сказано какими, поэтому не известно, что имеется в виду. Хотя, как уже устанавливалось, такие ограничения могут быть только в федеральном законе.

Таким образом, в рассмотренном региональном законодательстве наблюдается большая согласованность, чем в федеральном законодательстве, хотя и имеются определенные противоречия.

Следующим шагом, при подготовке модельного законопроекта явилось определение мер государственного регулирования субъекта Российской Федерации. Практически все субъекты Российской Федерации рассматривают меры государственного регулирования инвестиционной деятельности лишь в свете стимулирования привлечения инвестиций. Основные полномочия субъектов Российской Федерации, установленные федеральным законодательством, приведены в предыдущем разделе. Рассматривая отдельные законы субъектов Российской Федерации, можно выделить две тенденции установления мер государственного регулирования. Первая - использование субъектами Российской Федерации своих возможностей не в полной мере (или, если быть точнее, не полное их отражение в законодательстве). И вторая - значительное превышение субъектами Российской Федерации своих полномочий.

Среди редко используемых возможностей, или правильнее сказать, не отраженных в законодательстве, можно выделить возможности, установленные бюджетным и налоговым законодательством, а также возможности в области регулирования природопользования. Это предоставление бюджетных кредитов, выпуск государственных займов, предоставление ссуд, предоставление налоговых кредитов, размещение государственного заказа, установление льготного порядка природопользования (в рамках реализации Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции»). В этом плане наиболее развитым является законодательство Республики Татарстан.

В основном во всех рассмотренных законах среди мер государственного регулирования инвестиционной деятельности устанавливаются:

• предоставление налоговых льгот участникам инвестиционной деятельности;
• предоставление государственных гарантий участникам инвестиционной деятельности;
• установление зон так называемых специальных налоговых режимов;
• обеспечение системы гарантий со стороны органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Это основное, на чем останавливается законодатель в субъектах Российской Федерации.

Некоторые субъекты Российской Федерации дополнительно включают разработку государственных инвестиционных программ субъекта Российской Федерации, определение перечня приоритетных отраслей экономики. Включение инвестиционного проекта в программу или в перечень позволяет привлечь дополнительные средства в инвестиционный проект. Это, например, Республика Башкортостан, Республика Татарстан, Ярославская область. Также это предусмотрено и в проекте закона г. Москвы «Об инвестиционной деятельности в городе Москве»

Очень интересная форма государственного стимулирования инвестиционной деятельности используется в Ярославской области.

Формы и порядок предоставления государственно-правовых гарантий Ярославской области устанавливаются Законом Ярославской области «О государственно-правовых гарантиях исполнения обязательств на территории Ярославской области». Отличительной особенностью является включение в формы предоставления государственно-правовых гарантий от имени Ярославской области передача имущества, находящегося в государственной собственности Ярославской области, в доверительное управление в пользу третьего лица. За осуществление доверительного управления имуществом, находящимся в государственной собственности Ярославской области, управляющий получает вознаграждение, размер и форма которого определяется договором.

Также очень действенным средством могло бы стать предоставление льгот при аренде недвижимости. Такая мера предусмотрена проектом закона города Москвы «Об инвестиционной деятельности в городе Москве».

В Республике Башкортостан в установлении мер государственного регулирования идут «дальше», чем другие субъекты Российской Федерации. Среди мер государственного регулирования выделяются: проведение финансовой, кредитной и амортизационной политики, политики ценообразования; антимонопольные меры; контроль за соблюдением государственных норм и стандартов, а также за соблюдением правил обязательной сертификации, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации является исключительной сферой ведения Российской Федерации. Также устанавливается возможность введения ограничений на осуществление иностранных инвестиций (это же можно наблюдать и в Законе Республики Татарстан «Об иностранных инвестициях в Республике Татарстан»), хотя Федеральным законом «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» устанавливается, что изъятия ограничительного характера для иностранных инвесторов могут быть установлены только федеральными законами и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, имеется явное превышение своих полномочий Республикой Башкортостан и Республикой Татарстан.

Кроме того, можно выявить и другие проблемы. Например, в Законе Республики Башкортостан «Об иностранной инвестиционной деятельности в Республике Башкортостан», когда речь идет о бухгалтерском учете и отчетности коммерческих организаций с иностранными инвестициями, устанавливается, что они ведутся по правилам и методологии, действующими в Республике Башкортостан. Возникает вопрос, у них какие-то свои правила, отличные от тех, которые установлены по Российской Федерации в целом? Когда речь заходит о регулировании трудовых отношений, здесь вообще доходит до абсурда, поскольку устанавливается, что трудовое законодательство Республики Башкортостан распространяется как на граждан Республики Башкортостан, так и на иностранных граждан и лиц без гражданства (а как же граждане Российской Федерации). Получается, что в Республике Башкортостан свое гражданство?

Несмотря, на все сказанное о законодательстве Республики Башкортостан, законодательство этого субъекта хорошо развито и наиболее полно закрепляет возможности Республики в части регулирования инвестиционной деятельности на территории Башкортостана.

Наверное, не совсем целесообразно подробно останавливаться на регулировании предоставления налоговых льгот, поскольку каждый из рассмотренных субъектов Российской Федерации предлагает свою систему налоговых льгот. Единственное, что хотелось бы отметить, что отдельные субъекты Российской Федерации предусматривают предоставление таких льгот только в части осуществления инвестиционного проекта и на срок его окупаемости. Это представляется наиболее верным путем. Это же предусмотрено и в модельном законопроекте. Четко прописывать, по каким налогам, в какой части освобождаются инвесторы от уплаты налогов в законах об инвестиционной деятельности представляется нецелесообразным, поскольку это должно быть предметом регулирования налоговых законов.

Все рассмотренные инвестиционные законодательные акты субъектов Российской Федерации говорят о гарантиях защиты инвестиций. Инвестиции не могут быть подвергнуты реквизиции или конфискации, за исключением случаев предусмотренных законодательством.

Большая часть из рассмотренных законодательных актов говорят о возмещении убытков, причиненных в результате решений органов государственной власти субъекта Российской Федерации, противоречащих законодательству, а также вследствие ненадлежащего осуществления ими обязанностей по отношению к инвесторам. Вместе с тем, даже если бы данное положение и не было бы закреплено в этих законах, такое возмещение предусмотрено федеральными законами. Т.е. смысла в этом дублировании федерального законодательства не много.

Представленный в следующем разделе модельный законопроект о регулировании инвестиционной деятельности на территории субъекта Российской Федерации подготовлен с учетом проведенного анализа.